核准制“松绑” 能源投资改革提速

 

来源:中国能源报 作者:傅玥雯

  5月6日,李克强总理主持召开国务院常务会议,研究部署2013年深化经济体制改革重点工作。会议提出要抓紧清理、分批取消和下放投资项目审批、生产经营活动和资质资…


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来源:中国能源报 作者:傅玥雯

  5月6日,李克强总理主持召开国务院常务会议,研究部署2013年深化经济体制改革重点工作。会议提出要抓紧清理、分批取消和下放投资项目审批、生产经营活动和资质资格许可等事项,出台完善水电上网价格形成机制改革方案。会议决定,在第一批取消和下放71项行政审批项目等事项基础上,再取消和下放62项行政审批事项,并依法依规及时公布。

  5月8日,国家能源局公布关于建立服务能源企业科学发展协调工作机制的通知,这一开放的工作方式,被认为是进一步转变政府职能,寓管理于服务之中。

  放权利好地方能源发展

  2004年7月,国务院颁布《投资体制改革的决定》,对传统的投资项目审批制度进行改革:政府直接投资和资本金注入的政府投资项目实行审批制,企业投资项目实行核准和备案制。同时,国务院公布《政府核准的投资项目目录》,强调其适用于“不使用政府性资金投资建设的重大和限制类固定资产投资项目”,能源产业中的绝大多数行业,均适用于核准制。

  核准制在出台之时被认为是简化审批流程、拓宽融资渠道的重大改革。企业投资建设实行核准制的项目,仅须向政府提交《项目申请报告》,不再需要通过《项目建设书》、《可行性研究报告》和《开工报告》三个环节。然而,看似简化程序的改革举措在实际操作中却手续冗繁。

  据了解,约定两年调整一次,但一直没有变化的《政府核准的投资项目目录》即将调整。

  “核准制流程在现实操作中手续繁杂。核准制要求一个项目完成行业职能部门前置性审查及地方政府审查的项目之后报送国务院投资主管部门审查,也因此出现了‘路条’这一约定俗成的‘怪胎’,我们经常为了一个‘路条’苦等好几年,像重庆这样能源紧张的城市,等项目核准后已经能源极度告急了。”重庆市发改委一位官员对国务院下放核准权至地方一举大加赞赏,他兴奋地告诉《中国能源报》记者:“我们很受鼓舞,正在和贵州谈黔电入渝事宜。”

  像上述重庆市发改委官员一样,长期为能源项目立项和能源合作奔忙的地方能源投资主管部门,都向本报记者表示了对国务院下放核准权这一行为的肯定。“各地每年上京逼政策,跑‘路条’、跑‘核准’,此举实属无奈。”

  “据此,国务院调整核准项目范围,减少国务院投资主管部门项目终审这一环节,有利于简化流程和防止腐败。”华能集团高级经济师、中国社会科学院可持续发展研究中心特约研究员张安华对本报记者表示。

  “能源审批权下放说明政府在职能转变过程中迈出了积极步伐。”清华大学政治经济学研究中心高级研究员李江涛对本报记者说。

  多省地方能源主管部门向本报记者表示,正在研究该地区的配套措施,以及如何进一步将项目核准权力下放到市、县一级。

  放权的目的是提高效率

  据《中国能源报》了解,能源方面,国务院将下放以下项目核准权力至地方:将“在主要河流上建设的项目和总装机容量25万千瓦及以上项目由国务院投资主管部门核准”改为“除在主要河流建设以外的水电站由国务院投资主管部门核准”;取消风电站“总装机容量5万千瓦及以上项目由国务院投资主管部门核准”的限制;将“330千伏及以上电压等级的电网工程由国务院投资主管部门核准”改为“330千伏及以下交流电网项目、列入国家规划的非跨境(省、区、市)550千伏交流项目由地方政府投资主管部门核准”;将“跨省(区、市)或年输气能力5亿立方米及以上或管线总长超过200公里的输气管网项目由国务院投资主管部门核准”改为“除跨境(省、区、市)外的油气输送管网项目由地方政府投资主管部门核准”;同时将国家规划矿区内新增年生产能力低于120万吨煤矿项目、分布式燃气发电项目、燃煤背压热电项目下放由地方政府投资主管部门核准。

  “以油气为例,除跨境(省、区、市)外的油气输送管网项目现由地方政府投资主管部门核准,这涉及到资源下放以及输气管道输气能力的问题。湖南省目前有一统一平台整合了油气行业的相关企业,旨在推动本省天然气发展。”湖南能源主管部门人士告诉本报记者,“天然气毛细血管一直不畅,便宜的‘计划’气源有限,放开分布式燃气发电项目还需谨慎。”

  对此,国家发改委能源研究所人士也表示,油气管网运营权在央企,本来在地方上就不存在因为国家发改委审批受限的问题;而分布式燃气发电项目成本居高不下,企业严重亏损,申请主体多为央企,本来也不愁国家发改委的批文。

  “重庆需要外调大量能源,省间合作尤为重要。国家应在顶层设计和统一规划后再将项目核准权下放至地方政府投资主管部门,目前的核准制还包括行业职能部门前置性审查,要做好资源统筹等前期工作,才不会出现重复建设的情况。”上述重庆发改委官员对本报记者说,“国务院下放项目核准权了,环保部、国土资源部等部门也应下放前置性审查权至地方相应部门,而不是‘收权’;电网企业等垄断企业也应随之树立‘下放’的概念。”

  “下放核准权力之后仍需要能源投资主管部门的监管。然而,对于电网、油气等央企,地方政府的监管显然有心无力。”云南能源主管部门人士对本报记者表示。

  李江涛也认为,核准权下放至地方投资主管部门需要政府在宏观调控方面制定长远的政策配套措施,避免地方无序建设,并要强调区域、行业的差异化。

  对此,国务院发展研究中心产业经济研究部部长冯飞日前也公开表示,投资项目行政审批制度的弊端扭曲了投资者行为。要把审批制度以经济规模作为主要审批依据转变为以社会性管制为主的方式,并且要以能源资源、环境保护和安全生产作为前置性条件;监管方式也应该从前置性审批,转变为事中和事后的过程监管。另一方面要强化政府的信息披露和服务职能,建立产业发展预警机制,引导社会投资。

  能源领域向“小政府、大市场”迈进

  根据《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号,以下简称《决定》),深化投资体制改革的指导思想是:按照完善社会主义市场经济体制的要求,在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用,确立企业在投资活动中的主体地位,规范政府投资行为,保护投资者的合法权益,营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境,促进生产要素的合理流动和有效配置,优化投资结构,提高投资效益,推动经济协调发展和社会全面进步。

  《决定》也指出,要合理划分中央政府与地方政府的投资事权。简化和规范政府投资项目审批程序,合理划分审批权限。按照项目性质、资金来源和事权划分,合理确定中央政府与地方政府之间、国务院投资主管部门与有关部门之间的项目审批权限。

  “核准目录的调整只是政府行政审批权力的让渡,本质仍然是政府主导资源配置,而不是发挥市场在配置资源的基础性作用,这样的改革固化了政府的权力,为今后的改革埋下困难。而省级政府配置资源的责任被强化,也将容易造成省间壁垒,省间电力资源的交换将受制约,重复建设难免。”资深电力专家姜绍俊对本报记者表示,“如国网区域电网公司被‘边缘化’了,区域资源优化配置恐怕落空。”

  “值得注意的是,我国的能源价格计划色彩浓厚,中央把持价格同时,地方也每年下达发电量计划等。不改变这些,即使中央调整项目核准权,对能源投资领域改革又有多大推动作用呢?”一位业内人士对本报记者说,“改革应该是通过制定和完善有关政策法规,并加强执法检查,确保项目业主单位按照政府意图来实施项目。政府投资主管部门应代表社会民众利益,对企业投资于规定范围的项目进行核准审查。”

  “国家发改委曾在电力行业进行放开审批、招标决定的试验,但由于央企享受计划单列等特权破坏公平、市场体系尚未完善等原因使招标走样,三峡输变电工程的管理办法值得借鉴。”姜绍俊对本报记者说,“按照我国投资体制改革的精神,还是应朝着中央政府审批规划、决定总量,其他主管部门发标,各投资人投标,按一定规则评标,最终决定业主和项目,不过要用严格规范的规则约束。”

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